Wielu inwestorów chciało zdążyć ze złożeniem wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na obszarach, na których od 1 września 2026 r. takie inwestycje nie będą możliwe. Uchwalone plany ogólne gmin (POG) zablokują, lub już zablokowały wiele inwestycji. Problem w tym, że tylko ponad 35% gmin w Polsce wywiązało się z obowiązku uchwalenia planu ogólnego do końca sierpnia 2026 r. Przy wydawaniu decyzji o WZ problem będzie z działkami, które nie są pokryte planami miejscowymi, a w POG nie są jednoznacznie oznaczone jako tereny do możliwej zabudowy. W związku z reformą planistyczną, którą nam zafundowano urzędy zostały zasypane wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, więc tempo wydawania tych decyzji jest bardzo duże. Niestety, z pośpiechu oraz konieczności zaangażowania większej ilości osób (często niemających w tym doświadczenia), wydawane obecnie decyzje o WZ są obarczone licznymi błędami! Na podstawie swojego doświadczenia przy analizowaniu dziesiątek decyzji o warunkach zabudowy stwierdzam, że 99% z tych decyzji o WZ zawierało błędy. Czasami w jednej decyzji były liczne błędy. I nie mam tu na myśli jakiś drobnych błędów. Są to błędy dla danego wskaźnika urbanistycznego z różnicami rzędu kilkudziesięciu czy kilkuset procent! Błędy w wydawanych decyzjach o WZ są najczęściej na niekorzyść inwestora – a przynajmniej ja z takimi mam głównie styczność w sprawdzanych dokumentacjach i podważanych decyzjach o WZ. W niniejszym artykule omówię najczęstsze błędy w wydawanych decyzjach WZ. Czy urzędnik może w decyzji o WZ określić ilość kondygnacji? Jakie błędy są w decyzjach o warunkach zabudowy w zakresie liczenia wysokości budynków? Kiedy można podważać decyzje o lokalizacji linii zabudowy? Jak wyznaczać front działki i co jest frontem budynku? Co sprawdzić w decyzjach o warunkach zabudowy jeśli kupujesz gotowca inwestycyjnego z wydanymi warunkami zabudowy? Przeczytaj wskazówki, dzięki którym możesz uniknąć błędów jeszcze przed wydaniem decyzji urzędowej, albo co ważniejsze jeszcze przed zakupem działki!
Nierzetelne analizy urbanistyczne
Pierwszy kaliber błędu to wieloletnie przyzwyczajenia urzędników i brak dostosowania wydawanych decyzji o WZ do obowiązujących przepisów prawa. Przypomnę, że obowiązujące rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest z dnia 15 lipca 2024 r. Okazuje się, że 2 lata to nie jest wystarczający czas, aby niektórzy urzędnicy zdążyli zaktualizować swoją wiedzę i zaczęli stosować aktualne przepisy. Decyzje wydane w oparciu o wytyczne starszych przepisów są naruszeniem obwiązującego w danym momencie prawa. W związku z tym decyzja PNB wydana w oparciu o taką WZ jest do zaskarżenia. Powiem nawet, że w ostatnim roku spotkałem się z kilkunastoma inwestycjami zaskarżanymi na etapie budowy. Rekordem było cofnięcie prawomocnego pozwolenia na budowę na etapie krycia dachów w inwestycji kilkunastu domów jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej! Inwestorzy są zadziwieni faktem, że w ogóle można cofnąć prawomocne pozwolenie na budowę! Otóż, można!
Niedawno, jeden z urzędników proszony przeze mnie o wydanie mapy zasadniczej w rozszerzeniu dwg lub dxf zapytał mnie w jakiej skali chcę ten plik. To pokazuje postęp cyfryzacji urzędów w Polsce w sektorze budownictwa i nieruchomości. Silimy się na skaningi, BIMy, a podstawowe narzędzie jakim jest środowisko CAD nie jest powszechne w urzędach w tak ważnych sprawach jak wydawane decyzje o WZ czy PNB. Wiele urzędów do celów wydawania decyzji korzysta z zewnętrznych urbanistów, którym zleca wykonanie analizy urbanistycznej w ramach stałej umowy. Urzędnicy zawierzają temu, co przyśle im urbanista, a inwestor myśli, że skoro decyzja jest z czerwoną pieczątką, to na pewno jest zgodna z przepisami i stanem faktycznym. Gdy ja lub inwestor pytamy urzędników wydających decyzje o WZ o to czy sprawdzają analizy od urbanisty słyszymy zazwyczaj, że przecież to urbanista ma uprawnienia i on bierze odpowiedzialność za ten dokument. Tylko, że ów urbanista nie jest stroną dla dewelopera w postępowaniu, a na decyzjach WZ ja nie widuję informacji o faktycznym autorze takiej analizy. Kto zatem poniesie ciężar konsekwencji w przypadku zaskarżenia takiej decyzji na błędnie wykonanej analizie? Oczywiście inwestor!
Podam przykłady. W jednej z audytowanych ostatnio analiz urbanista działający na zlecenie urzędu poprawnie wyznaczył obszar analizy, ale w samej analizie uwzględnił tylko 3 działki, zamiast blisko 30, bo jak to wyjaśnił inwestorowi „nie chciało mu się liczyć parametrów dla wszystkich działek”. Przecież wydane pozwolenie na budowę na podstawie takiej WZtki i analizy może zostać bardzo łatwo zaskarżone!
Kolejny przykład! Inwestor zgłosił się do mnie w celu wykonania analizy chłonności dla kupionej już działki na podstawie wstępnie określonych przez urzędnika parametrów – procedura uzyskiwania decyzji WZ była w toku negocjacji. Okazało się, że urbanista na zlecenie urzędu „określił” wartości parametrów „na oko” bez wykonywania analizy urbanistycznej. W toku późniejszych sprawdzeń okazało się, że parametry były zawyżone dwukrotnie!!! W tym konkretnym przypadku wykonałem dla inwestora analizę urbanistyczną, a ten przedłożył ją do urzędu celem wpisania do decyzji WZ rzeczywistych parametrów. Pozostaje jednak pytanie, czy na podstawie takich danych inwestorzy liczą PUM, kupują działki i liczą swoje ukochane ROI?
W innym przypadku urzędnik do celów wydania decyzji o WZ wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji o przekroje budynku, rzuty elewacji, rozrysowane aranżacje pięter, wyliczenie PUM itd. Przecież wniosek o WZ to nie jest dokumentacja projektowa do celów uzyskania PNB! Takie działanie urzędnika jest do podważenia, ale niejeden inwestor zamiast postawić się takiemu działaniu woli przynieść te wszystkie dokumenty, aby tylko otrzymać decyzję. Potem na etapie PNB okazuje się, że zbyt szczegółowa dokumentacja do WZ ogranicza nam możliwości projektowe. Zdarza się, że w WZ urzędnik wpisze, że wydaje decyzję na 36 lokali, a na etapie PNB taka ilość lokali jest wymagana mimo, że inwestor chciałby zrobić 4 lokale mniej.
Zdarza się również często, że urzędnicy chcą stosowania innych definicji i sposobów liczenia parametrów, np. wysokości budynku. Po przedstawieniu takiemu urzędnikowi wywodu prawnego z litanią wyroków sądowych, ów urzędnik wraca do stosowania właściwych przepisów, a nie swoich niepopartych przepisami „nawyków”. Ani urzędnik, ani urbanista działający na zlecenie urzędu nie może w decyzji o WZ wpisać wartości parametrów niepopartych matematycznymi wyliczeniami! Zdarzają się również wydane decyzje o warunkach zabudowy, w których urząd pomija (nie określa) wskaźnika zabudowy, który jest wymagany przez rozporządzenie. Urzędnicy wymagają również od inwestora określenia parametrów inwestycji, które nie są określone w rozporządzeniu. Linia orzecznicza mówi wyraźnie, że decyzja o WZ nie może wchodzić w kompetencje wydziału architektury na etapie wydawania decyzji pozwolenia na budowę. W wielu wyrokach sądowych, którymi się posiłkuję w swoich opiniach, zostało wyraźnie wskazane, że parametry zabudowy muszą być zgodne z rozporządzeniem. Tym samym, niedozwolona jest ich modyfikacja, czy dodawanie innych wskaźników zabudowy.
Dalej, ani urbaniści, ani urzędnicy wykonujący analizy nie sprawdzają rzeczywistego zagospodarowania terenu, a przykładowo powierzchnie utwardzone na mapie mają się często nijak do tych w rzeczywistości. Nie mam za złe tego ani urzędnikom ani urbanistom, bo nikt im za to nie płaci. To inwestorzy często nie są świadomi na jakich materiałach wykonywane są te analizy! Dlatego to inwestor powinien zadbać o to, żeby dane wyjściowe do analiz były rzetelne, bo to on potem będzie odpowiadał za wszelkie błędy swoimi pieniędzmi, czasem i świeceniem oczami przed nabywcami domów czy lokali, a także przed sąsiadami.
To są tylko podstawowe kwestie, które powodują poważne błędy w wydawanych decyzjach o warunkach zabudowy. Oczywiście do tego dochodzi mnóstwo kwestii typowo prawnych, gdzie kłania się brak znajomości prawa w tej dziedzinie – niektóre z tych aspektów omówię w niniejszym artykule, jednak konkluzję mam jedną – na podstawie doświadczenia przy analizowaniu dziesiątek decyzji o warunkach zabudowy, śmiało mogę stwierdzić, że 99% z tych decyzji o WZ zawierało poważne błędy. Czasami są to liczne błędy tylko w jednej decyzji. I nie mam na myśli jakiś drobnych błędów. Są to błędy dla wartości danego wskaźnika urbanistycznego z różnicami rzędu kilkudziesięciu czy kilkuset procent. 1% marginesu zostawiam tyko dla mojego bezpieczeństwa. Chcę tym samym pokazać jak uznaniowa jest procedura wydawania WZ, a zaznaczyć należy, że dzisiaj decyzje te wydawane są w zastraszającym tempie, więc błędów mniej nie będzie! Niektórzy inwestorzy poskładali puste wnioski o WZ i od razu je pozawieszali, żeby tylko wpaść w tryb starych przepisów. W związku z tym, jeszcze przez miesiące, a może i przez lata będą ciągnęły się procedury wydawania decyzji na starych przepisach planistycznych. Do kolejki dochodzić będą nowe wnioski o WZ na obszarach uzupełniania zabudowy wyznaczonych w POG. Już czekam na zaskarżenia planów ogólnych, które na pewno będą, a poirytowanie inwestorów sięgnie chyba zenitu. Wiem, że jedna z partii proceduje w sejmie wniosek zmiany przepisów w zakresie możliwości zabudowy poza obszarami uzupełniania zabudowy. Jeśli jednak ten projekt „przejdzie”, to podważona będzie celowość wprowadzania reformy planistycznej, która miała ograniczyć rozprzestrzenianie się zabudowy.
Przeanalizujmy konkretne błędy w wydawanych decyzjach!
Podstawa prawna wydania decyzji o warunkach zabudowy
Wskaźniki zabudowy jakie musimy zdefiniować, a właściwie wyliczyć, na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy są ściśle określone i zdefiniowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bardzo ważne jest to, że jest to lista zamknięta wskaźników i nie można jej rozszerzać, zmniejszać czy modyfikować. Urząd nie może badać przykładowo kwestii zacienienia, czy prosić o rzuty elewacji lub rzuty kondygnacji – takie elementy przyszłej inwestycji są badane dopiero na etapie pozwolenia na budowę.
Na etapie rozpatrzenia decyzji o warunkach zabudowy musimy przeanalizować i wyliczyć poniższe wskaźniki zabudowy (parametry zabudowy):
1) linię zabudowy;
2) maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy;
3) udział powierzchni zabudowy;
4) szerokość elewacji frontowej;
5) wysokość zabudowy;
6) geometrię dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych);
7) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej;
8) minimalną liczbę miejsc do parkowania.
Ilość kondygnacji i wysokość budynku w decyzji WZ
Zgodnie z obecnym stanem prawnych urzędnik w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie może określić ilości kondygnacji mimo, że jest ona do wpisania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W odniesieniu do ilości kondygnacji, urzędnik może jedynie przystać na wartości wpisane przez inwestora. Inwestora w tym zakresie i tak ogranicza wysokość zabudowy mierzona zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwaga: zasady pomiaru wysokości budynku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są inne niż te, które są zdefiniowane w warunkach technicznych na potrzeby pozwolenia na budowę! Przypomnę, że ustalenie wartości wysokości przyszłego budynku musi być liczone od średniej rzędnej terenu do rzędnej projektowanego dachu. Parametr wysokości projektowanego budynku nie może być liczony od rzędnej terenu sprzed rozpoczęcia budowy. Musi być liczony od docelowej rzędnej terenu, która powstanie po zakończeniu budowy. W wyniku prac budowlanych często powstają jakieś wykopy, nasypy, które są zgodne z PNB i właśnie dlatego nie można łączyć stanu obecnego zagospodarowania działki (sprzed rozpoczęcia inwestycji) z wysokością jaką zamierza się uzyskać po zakończeniu budowy. Przy czym rządnej terenu nie stanowi przykładowo sztuczna skarpa czy nasyp na dachu garażu.
Zapewne rodzi się pytanie, po co w ogóle rozmawiamy o tym na etapie uzyskiwania decyzji o WZ, skoro do wniosku nie załącza się przekrojów budynków i jeszcze nie wiemy czy i ile budynek będzie zagłębiony lub wyniesiony. Poruszam ten aspekt, bo urzędnicy w wydawanych decyzjach o WZ właśnie „doprecyzowują” takie zapisy, które są sprzeczne z tym co napisałem wyżej. Mieszają często pojęcia i zasady mierzenia wysokości budynków. Na etapie projektowania budynku mamy wtedy dwie możliwości, albo zastosować się do wskazań opisanych w decyzji WZ, albo możemy ją zaskarżyć, albo wnioskować o nową. Zastosowanie się do wskazań urzędnika w decyzji WZ jest o tyle niebezpieczne, że potem sąsiad może nam zaskarżyć pozwolenie na budowę, jeśli decyzja o WZ była wydana z dużym naruszeniem prawa. A zaznaczę, że sąsiedzi mają coraz większą fantazję na zaskarżanie decyzji administracyjnych, ale o tym napiszę osobny artykuł.
Błędny wybór funkcji budynków do analizy urbanistycznej
Wskaźniki urbanistyczne (wskaźniki zabudowy) określa się na podstawie takiej samej funkcji zabudowy (lub zbliżonej) jak funkcja zabudowy wskazana we wniosku przez inwestora. Inaczej mówiąc, na obszarze opinii urbanistycznej musimy znaleźć budynki tej samej funkcji lub podobnej jak funkcja przyszłej zabudowy wpisana we wniosku. Podkreślam to dwukrotnie, bo jest to notoryczny błąd w analizach urbanistycznych. Ustawodawca w art. 2 ustęp 2 rozporządzenia narzuca, że jeżeli występujemy o budynki o danej funkcji i danym sposobie zagospodarowania działki, to urząd nie może brać do wyliczeń urbanistycznych budynków o innych funkcjach, w przypadku kiedy na danym obszarze opinii urbanistycznej występują budynki o tej samej funkcji co wnioskowane budynki i wnioskowany rodzaj zabudowy. Jednocześnie, co ważne przy decydowaniu czy dane działki należy wziąć lub nie do wyliczeń w analizie urbanistycznej pod uwagę powinna być wzięta również wielkość zabudowy i sposób zagospodarowania terenu. Tutaj temat jest czasami bardziej złożony i wymagana indywidualnej analizy.
Stosując się do tego zapisu rozporządzenia, jesteśmy zobowiązani do znalezienia w obszarze analizy urbanistycznej działki, które mają zabudowę o takiej samej funkcji jak zabudowa we wniosku. Tu dodam, że warto się postarać, aby znaleźć też możliwie takie same zagospodarowanie terenu czyli układ zabudowy, jej kierunek, wielkość itp. jak we wniosku inwestora. Jaki sens miałoby porównywanie sklepu o powierzchni zabudowy 50mkw. z inwestycją retail parku o powierzchni zabudowy 1900mkw.?
Bardzo ważną kwestią jest podane w rozporządzeniu wyrażenie „o takim samym sposobie zagospodarowania terenu”! Zgodnie z rozporządzeniem nie możemy porównywać działek rolnych czy fragmentów działek, na których jest użytek rola do działek o zabudowie magazynowej, usługowej czy produkcyjnej. W takim przypadku wskaźniki urbanistyczne musimy wyliczać tylko dla fragmentu działki, który jest oznaczony jako przykładowo Ba, Bi, Bp. Jeżeli pozostała część działki stanowi rolę, albo pastwisko, to nie należy liczyć żadnych wskaźników zabudowy dla tej części działki! Inaczej mówiąc, nie można liczyć np. wskaźnika zabudowy dla inwitacji magazynowej z fragmentu działki rolnej kiedy zabudowa magazynowa znajduje się tylko na części działki, a pozostała duża część działki ma oznaczanie jako rola. Granica użytku powinna stanowić granicę liczenia powierzchni obszaru, dla którego wyliczamy wskaźniki zabudowy. Takie stanowisko przedstawiłem w wielu opiniach na różnych szczeblach postępowań i było ono akceptowane finalnie przez urzędników na etapie wydawania decyzji o WZ.
Ryc. Działka nr 79/2 ma klaso użytek B i Ps. Do analizy urbanistycznej wskaźniki wyliczamy tylko dla klaso użytku B.
Powierzchnia zabudowy
Największym błędem wydawanych decyzji o warunkach zabudowy, z którymi miałem do czynienia jest fakt podawania udziału powierzchni zabudowy nie w oparciu o wyliczenia urbanistyczne, tylko o oparciu o jakąś dziwną wizję urzędnika. Aż pięć z ośmiu wskaźników zabudowy podlega jasno określonym zasadom wyliczeń w matematyczny sposób – wyliczeń na podstawie zabudowy istniejącej. Uwaga: zabudowa istniejąca to niekoniecznie jest zabudowa, która jest wykazana tylko i wyłącznie na mapie zasadniczej (mapa może być nieaktualna). Dlatego, zdecydowanie warto korzystać również z ortofotomapy szczególnie w zakresie utwardzeń czy powierzchni biologiczne czynnej – takie działanie zawsze pomaga inwestorowi, bo wiele utwardzeń po prostu nie jest zgłaszanych do urzędów. Warto również wybrać się na wizję w terenie. Takie decyzje o warunkach zabudowy czy wydane na ich podstawie pozwolenia na budowę posiadają duży błąd (poważne naruszenie prawa) i są do uchylenia. Łatwo można stwierdzić nieważność takiej decyzji o WZ lub PNB. Dlatego bardzo ważne jest, aby przy wyliczeniu: intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej działać na podstawie przeprowadzonych wyliczeń w obszarze analizy urbanistycznej. Inny sposób działania jest niedopuszczalny.
Jak wyznaczyć obszar analizy urbanistycznej?
Niektóre błędy w wydawanych decyzjach o WZ wykraczają poza zapisy rozporządzenia. Wszystko zaczyna się od poprawnie określonego obszaru analizy urbanistycznej. Oczywiście obecnie mówimy o zakresie obszaru odpowiadającemu 3-krotnosci frontu działki, ale wartość ta musi się zmieścić w zakresie między 50 m jako minimum i 200 m jako maksimum. Jeżeli mamy mały front działki i 3-krotność frontu działki da nam np. 45m, to i tak do analizy musimy wziąć teren, który sięga 50m. Kwestią sporną jest często obszar analizy urbanistycznej zahaczający tylko częściowo o jakieś działki. Jeśli mamy niewielką część działki na obrzeżu wyznaczonego obszaru, to czy powinniśmy ją brać do analizy urbanistycznej? Całą taką działkę warto wziąć do wyliczeń urbanistycznych, bo nikt nam nie zarzuci, że „niepełny” obszar analizy urbanistycznej dał nam mylne wnioski co do zabudowy w danej okolicy. Takie podejście nie generuje wniosków, które mogą być zagrożeniem uchylenia decyzji. Czasami analizuje się jaki procent powierzchniowy tej działki wchodzi w zakres obszaru analizy. Nie należy też zapominać o wspomnianej wcześniej kwestii, że do terenu analizy musimy wybrać tylko te budynki, te działki, które mają zgodność funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wyznaczanie obszaru analizy urbanistycznej odnosi się do frontu działki. Wiele decyzji o warunkach zabudowy jest błędnych, ponieważ źle przyjęto szerokość frontu działki. Przykładowo, jeżeli front działki na odcinku załóżmy 15m biegnie wzdłuż ulicy, a potem jest uskok w głąb działki rzędu 4-6 m i dalsza część granicy działki biegnie w takiej właśnie odległości od granicy ulicy, to front działki należy przyjąć razem z tym bokiem działki, który jest odsunięty od ulicy. Taka jest linia orzecznicza w wyrokach sądowych, w tym NSA. Tylko z powodu źle przyjętego frontu działki było zaskarżanych czy poprawianych wiele decyzji.
Ryc. Obszar analizy urbanistycznej i analiza parametrów zabudowy
Kto wykonuje analizę urbanistyczną do warunków zabudowy?
Inwestor musi mieć świadomość, że urzędnika w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy z wniosku inwestora obliguje tylko i wyłączenie funkcja zabudowy. Urzędnik nie jest zobowiązany uwzględnić wpisanych we wniosku przez inwestora parametry zabudowy. W większości przypadków wnioskowanie o decyzje o WZ wyglądają tak, że inwestor sobie coś wpisuje we wniosku, zanosi lub wysyła to do urzędu, a urzędnik robi analizę urbanistyczną samodzielnie lub zleca ją urbaniście, który działa na zlecenie urzędu w ramach podpisanej umowy. Na podstawie uzyskanych parametrów w takiej analizie urzędnik wydaje decyzje o warunkach zabudowy. W wyniku analizy urbanistycznej i wykonanych wyliczeń może się okazać, że parametry zabudowy są inne niż wskazał to we wniosku inwestor. Taki przebieg procedury ja uważam za duży błąd inwestorski! Skąd inwestor ma wiedzieć jakie są te wskaźniki zabudowy skoro nie wykonał wyliczeń w obszarze analizy urbanistycznej? Ostatnio trafił do mnie plan zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, gdzie wrysowany był budynek magazynowo-przemysłowy o PUM 2400 mkw., z czego po kilkunastu minutach analizy stwierdziłem, że budynek będzie co najmniej o połowę mniejszy. Pytając inwestora na jakiej podstawie wykonana została koncepcja uzyskałem odpowiedź, że architekt wrysował to co chcielibyśmy tam wybudować. Co więcej ów inwestor zakupił już tę działkę pod planowaną inwestycję właśnie na podstawie wyliczonego przez architekta PUMu! Marzenia inwestorskie często korygują wskaźniki urbanistyczne i decyzje urzędnicze. Jak zatem nawet wstępnie można projektować budynek w oparciu o oderwane od rzeczywistości parametry?
Przy większych inwestycjach (większych niż bliźniak czy „czworak”) to inwestor powinien zlecić wykonane analizy urbanistycznej i wyliczenia w excelu na własne potrzeby. Takie wyliczenia może złożyć jako załącznik do wniosku o warunki zabudowy. Odpowiednie artykuły z KPA i liczne wyroki sądowe wskazują jasno, że urzędnik musi się odnieść do całego materiału i każdego jego fragmentu jaki we wniosku o warunki zabudowy złożył inwestor.
Dzięki zleconej na własne potrzeby analizie inwestor przede wszystkim wie w jakich parametrach zabudowy może projektować i negocjować z urzędnikiem. Inwestor może dostosować koncepcję i plan zagospodarowania terenu do realnie możliwych wskaźników zabudowy. Natomiast, jeżeli pojawi się rozbieżność między wartościami wskaźników zabudowy wyliczonymi przez inwestora, a tymi wyliczonymi przez urzędnika w toku jego analizy urbanistycznej, to jest to podstawa do rozpatrzenia kto ma rację, a kto się pomylił. Matematyka nie może kłamać. Ponadto jest tu jeszcze jeden bardzo ważny aspekt! Nie słyszałem, żeby w urzędach było oprogramowanie typu CAD. Inwestor zlecający analizę urbanistyczną może narzucić, że projektowanie będzie na zakupionej mapie zasadniczej w programie typu CAD. Ponadto, jak pisałem wcześniej może zlecić wykonanie wyliczeń również na podstawie faktycznego zagospodarowania działki. Urzędnik nie jedzie w teren, nie analizuje ortofotomapy, a więc nie sprawdza czy na danej działce stoi garaż, czy budynek bez uzyskanego pozwolenia na budowę, albo czy ktoś wybetonował 30% działki – to wszystko wpływa na uśredniony parametr powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej. To jest trochę jak ze zdrowym odżywianiem – czy to sprzedawca ma nas poinformować że kupujemy niezdrowy produkt, czy to w naszym interesie jest się dopytać, doczytać i wyedukować? Świadomy inwestor – to hasło, które od lat propagujemy w artykułach i nagraniach.
Linie zabudowy w decyzji o WZ
Temat linii zabudowy był wielokrotnie kwestią sporną. Urzędnicy bardzo często krzywdzą inwestorów ustalając linię zabudowy w dużej odległości od granicy działki drogowej. Omówmy jeden przykład terenu z zabudowy rozproszonej, w sprawie którego opiniowałem na rzecz inwestora. Przedmiotowa działka znajdowała się pomiędzy dwoma budynkami jednorodzinnymi zlokalizowanymi po tej samej stronie drogi co wnioskowana działka. Jeden z tych budynków jest odległy od drogi ~8m, a drugi o ~60m, bo działka jest bardzo duża, a ktoś miał życzenie sobie wybudować dom daleko od drogi (budynek sprzed kilkudziesięciu lat). Urzędnik, który działał bezmyślnie tylko w oparciu § 3 ust. 1 i 2) ustalił linię zabudowy w odległości 60 metrów od drogi i całkowicie uniemożliwił zabudowę działki, bo przedmiotowa działka ma wymiar głębokości 30 metrów. Swoją decyzją zablokował zabudowę dwóch rzędów działek położnych przy drodze gminnej, gdzie są zorganizowane wszystkie media. Rozpatrując linie zabudowy i jej położenie należy uwzględniać budynki tylko w pierwszej linii zabudowy. Budynek, który jest wybudowany ~60m od granicy działki drogowej w mojej opinii stanowi trzecią linię zabudowy (zakładam nieduże działki i domy jednorodzinne). Taki budynek nie może być rozpatrywany w kwestii ustalenia linii zabudowy. Warto zauważyć, że wyroki sądowe dopuszczają nawet posłużenie się linią zabudowy, która jest naprzeciwko naszej przedmiotowej zabudowy. Nawet rozporządzenie daje taką „furtkę” do logicznego myślenia wprowadzając ust. 3 w § 3, który stanowi „Dopuszcza się inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą”.
Podobny przypadek był przy próbie wydania absurdalnej decyzji WZ, gdzie chodziło o obowiązującą linię zabudowy. Inwestor wykonał rzetelną analizę urbanistyczną i zawnioskował o 10 domów w zabudowie bliźniaczej w trzech rzędach od drogi (pierwsza, druga i trzecia linia zabudowy od drogi). Działki miały znacznie większą niż wynikająca z analizy urbanistycznej powierzchnię biologicznie czynną i znacznie mniejszą powierzchnię zabudowy. Urzędnik w toku negocjacji do WZ zaproponował obowiązującą linię zabudowy od strony drogi, a w uzasadnieniu zasugerował, że drugi i trzeci rząd budynków nie będzie mógł być zrealizowany. Inaczej mówiąc, inwestor na dużej działce będzie mógł postawić tylko dwa budynki jednorodzinne dwulokalowe przylegające do obowiązującej linii zabudowy od strony drogi, a reszta działki będzie niemożliwa do zabudowy, bo dalsze rzędy budynków nie przylegają do obowiązującej linii zabudowy. Na działkach obok w drugiej linii znajdowały się liczne budynki różnej funkcji. Co więcej w ramach wydanych pozwoleń na budowę na kilku działkach obok dla analogicznych inwestycji takich wymagań nie było i powstały budynki w drugim rzędzie od drogi. Powyższy przykład pokazuje uznaniowość urzędnika. Jak sobie z tym poradziliśmy? Do wniosku o WZ inwestor dołożył opinię, która omawiała zasady wyznaczania linii zabudowy, oraz przedstawiała wyroki sądowe. W tej samej decyzji urzędnik próbował jeszcze forsować konieczność zastosowania ganków od strony frontowej działki, bo w zabytkowym budynku, który już na działce nie istniał od lat i został legalnie wyburzony (ruina), był wspomniany ganek. W wydanej decyzji WZ dla działki obok urzędnik przeforsował te ganki, ale inwestorzy w PNB obeszli ten przepis w taki sposób, że w ramach ganku zrealizowali wysunięty garaż. To pokazuje, że na absurdalne decyzje urzędników znajdą się absurdalne rozwiązania inwestorów. Tylko czy warto prowadzać możliwości projektowe do bezsensownych decyzji?
Kolejną irytującą kwestią jest wprowadzenie przez urzędników linii zabudowy na tyłach działek, po to aby uniemożliwić inwestorowi zabudowę budynków w głębi większej działki. Blokowana jest wtedy zabudowa drugiego czy trzeciego rzędu budynków, ale z innych powodów niż te opisane w przykładzie wyżej. Takie działanie rzadko kiedy da się wytłumaczyć logicznie. Idea linii zabudowy jest po to, aby zapewnić ład przestrzenny, to jest sprawa oczywista. Nie można tego bagatelizować szczególnie kiedy mamy pierzeje budynków wzdłuż drogi.
Inną kwestią w zakresie linii zabudowy jest sprawa odsunięcia zabudowy od granicy drogi w celu przyszłego poszerzenia pasa drogowego, puszczenia mediów, zrobienia chodnika itp. – na to również są wyroki sądowe. Jednak jedna z ostatnich spraw pokazała, że urząd wyznaczył linię zabudowy dla drogi gminnej w odległości ponad 20 m od granicy drogi. Czyli jeżeli byśmy mieli zakaz zabudowy 20 m z jednej strony drogi, następnie szerokość drogi np. 10 m i z drugiej strony robimy zabudowę 20 m od granicy drogi, to nagle powstaje nam pas szerokości 50 m dla drogi gminnej.? Granicę pasa drogowego o szerokości 50 m, to mają drogi szybkiego ruchu, a nawet autostrady, a nie drogi gminne. Czy naprawdę mała droga gminna potrzebuje pasa szerokości 50 m, aby zrobić po jednym psie ruchu z chodnikami i rowami z dwóch stron drogi? Ten przykład pokazuje jakim brakiem logiki przy ustaleniu decyzji o WZ wykazują się urzędnicy.
Intensywność zabudowy w warunkach zabudowy
Odnośnie intensywności zabudowy polecałbym sprawdzać, czy dla danej decyzji o warunkach zabudowy wydanej około 2 lata temu powierzchnia całkowita zabudowy była liczona bez tarasów, balkonów, logii. Te elementy budynku od 1 kwietnia 2024 r. nie mogą być wliczane do powierzchni całkowitej i tym samym inwestor może wykorzystać większą intensywność zabudowy, aby zwiększyć PUM (powierzchnia użytkowa mieszkań) czy PUU (powierzchnia użytkowa usług). Norma pomiaru powierzchni PN-ISO 9836:2020-07 stanowi dokument podrzędny względem rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dlatego zapisy zmieniające liczenie powierzchni całkowitej czy powierzchni użytkowej zapisane w rozporządzeniu muszą być respektowane przez normę pomiaru powierzchni.
Szerokość elewacji frontowej
Kolejną kwestią, którą urzędnicy krzywdzą inwestorów w zakresie wydawanych decyzji o warunkach zabudowy jest szerokość elewacji frontowej. Inwestorzy, którym marzy się inwestowanie w budynki handlowo-usługowe czy magazynowe chcieliby mieć możliwość zaprojektowania budynku z jak największą szerokością elewacji frontowej. Rozporządzenie w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mówi wyraźnie, że szerokość elewacji frontowej ustala się jako wartość średnią z analizowanego terenu (budynki o tej samej funkcji) i mamy do tego tolerancję +/-20%. Gdzie tu można zrobić błąd? Jak pokazują analizowane przeze mnie przypadki można się pomylić nawet o 100%. Zdarza się to w sytuacji kiedy budynki nie są zorientowane równolegle względem osi drogi. Gdy mamy budynki ustawione po skosie, to powinniśmy liczyć szerokość elewacji frontowej jako rzut ortogonalny widoku budynku w stosunku do osi drogi. To jest poprawny sposób pomiaru elewacji frontowej i powoduje on, że wartość szerokości elewacji frontowej jest znacznie większa. Pójdźmy poziom wyżej w trudności ustalania szerokości elewacji frontowej. W sytuacji kiedy mamy zakręt drogi, to musimy zbudować styczną w punkcie osi drogi w środku odcinka pomiędzy zrzutowanymi skrajnymi w widoku punktami budynku. Jakie błędy robią urzędnicy wydający decyzje o warunkach zabudowy dla szerokości elewacji frontowej? Omówię przykład który analizowałem, gdzie był teren z dużymi blokami wielorodzinnymi i wszystkie10 budynków miało dłuższą linię elewacji frontowej zorientowaną wzdłuż ulicy. Załóżmy, że front zabudowy budynków wzdłuż ulicy ma około 80 m długości. Wszystkie działki są tak zorientowane, że dłuższy bok mają równoległy do ulicy. Składamy wniosek o wydanie decyzji o WZ na ostatnią pustą działkę o powierzchni ok. 5000mkw., ale ona jako jedyna w danym obszarze ma orientację krótkiego boku do ulicy. Wyliczona przez urzędnika średnia długość elewacji frontowej nie zmieści się nawet na przedmiotowej działce bo działka jest za wąska, a właściwie jest tylko inaczej zorientowana, bo wielkościowo jest podobna do pozostałych działek w obszarze analizy urbanistycznej. Taka decyzja urzędnika jest karygodna, aby odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tak dużej działki w obszarze mocno zurbanizowanym. W tym przypadku wystarczyło to opisać, wyliczyć w opinii urbanistycznej, i uzasadnić dlaczego odchodzimy od wartości średniej szerokości elewacji frontowej i co najważniejsze, wystarczyło powołać się na §6 ust. 2 (Dopuszcza się ustalenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.).
Uwaga na gotowce inwestycyjne z wydaną decyzją o WZ
Chciałbym, aby z niniejszego artykułu wybrzmiało również ostrzeżenie dla inwestorów kupujących gotowce inwestycyjne, które mają prawomocną decyzję o WZ. Co tacy inwestorzy muszą wiedzieć? Nie wszystkie parametry zabudowy i ograniczenia zabudowy są badane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Jest jeszcze kilkanaście innych ważnych kwestii, które są poruszane dopiero na etapie rozpatrywania decyzji o pozwoleniu na budowę. To właśnie dlatego na etapie PNB może się okazać, że nie osiągniemy maksymalnych wartości wskaźników zabudowy, które zostały zdefiniowane na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Przykładowo, kupujesz działkę z oszacowanym PUM dla budynku, który ma mieć 15m wysokości, bo tak zostało to opisane w decyzji o warunkach zabudowy. Jednak analizy zacienienia, nasłoneczniania, przesłaniania spowodują, że będziesz mógł wybudować budynek o wysokości 9 m i PUM spadnie np. o 30% zakładanej wartości. Inną kwestią mogą być wymagane odległości od rzeki, rowu, skrajnego toru kolejowego, odległości od cmentarzy, linii energetycznych, czy czynnych osuwisk. Najbardziej oczywistą kwestią ograniczającą maksymalne parametry budynku opisane w decyzji o warunkach zabudowy są miejsca postojowe, a właściwie brak miejsca na ich zaprojektowanie co powoduje, że mamy mniejszą liczbę lokali lub jednocześnie większą powierzchnię użytkową lokali. Inną kwestią może być to, że na działkach przylegających powstanie zabudowa, która ograniczy nas ze względu na odległości przeciwpożarowe w sytuacji, kiedy nie podjęliśmy próby skarżenia takiego pozwolenia na budowę. Kolejnym ostrzeżeniem dla kupujących inwestycje z wydanymi warunkami zabudowy jest to, że mogły być w nich błędnie określone wskaźniki zabudowy. Jeżeli parametry zostały zawyżone, względem tego jak powinno to być określone poprawnie, to przykładowo sąsiedni inwestor może pokusić się, aby stwierdzić nieważność decyzji pozwolenia na budowę. Dlatego warto pilnować i sprawdzać czy urzędnik nas nie krzywdzi poprzez wydanie zaniżonych wartości wskaźników zabudowy. Oczywiście należy też pilnować czy wskaźniki nie zostały błędnie zawyżone, bo to może mieć katastrofalny wpływ na całość inwestycji w przypadku, gdy sąsiad zaskarży pozwolenie na budowę z budową w toku. Doświadczenie pokazuje mi, że prawie zawsze w decyzji o warunkach zabudowy co najmniej jeden parametr zabudowy jest błędnie określony.
W czasie obecnej gorączki uzyskiwania decyzji o WZ przed uchwaleniem planów ogólnych gmin inwestorom życzę dużo uważności przy składanych dokumentach do urzędu i wydawanych decyzjach! Problemy, z którymi borykają się inwestorzy pokazują jak poważne konsekwencje mogą mieć błędne decyzje czy niewiedza inwestorów i urzędników. Na koniec jako anegdotę podam, że niektórzy inwestorzy inwestujący w danej gminie od lat, z frustracji proponują urzędnikom, że opłacą im szkolenia z zakresu wydawania decyzji o WZ, bo przy kolejnych inwestycjach ci sami urzędnicy popełniają te same błędy. Dopóki urzędnik nie będzie ponosił odpowiedzialność za brak wiedzy i swoje nieudolne decyzje, dopóty nieświadomi inwestorzy będą ponosić konsekwencje takiego stanu rzeczy. Odwoływanie się od wydanych decyzji do wyższych instancji, udział w procedurach zaskarżania budów, czy podważania wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na błędnie wydane decyzje o WZ nie jest czymś, z czym inwestorzy chcą się zmagać w procesach budowlanych.
Dlatego uważam, że w procedurze uzyskiwania warunków zabudowy, to w interesie inwestora jest zaniesienie urzędnikowi na tacy dokumentów na poparcie swojej wizji inwestorskiej. Wszelkie analizy urbanistyczne, opinie, powoływanie się na przepisy i wyroki sądowe uprzedza błędne decyzje o warunkach zabudowy. Inwestor musi zrozumieć, że urzędnik nierzadko potrzebuje po prostu glejtu na poparcie wydanej decyzji.
Artykuł porusza tylko wybrane fragmenty problemów decyzji o warunkach zabudowy. Pewnie kwestie zostały opisane w uproszczeniu lub w dużym skrócie. Szczegółowe opisanie tylko jednego parametru zabudowy z podaniem wyroków sądowych, decyzji administracyjnych itp. zajmuje około 20-30 stron.
____
Adrian Hołub – Doradca prawno-inwestycyjny na rynku nieruchomości, Inwestor Biegły Sądowy, Wykładowca Akademicki, Członek PKN. Praktyk z 18-letnim doświadczeniem, niezależny doradca ds. inwestycji w nieruchomości komercyjne i mieszkaniowe, wykładowca akademicki na państwowych uczelniach wyższych, inwestor w nieruchomości, założyciel Geodetic sp. z o. o. Biegły sądowy przy Sądzie Okręgowym w Warszawie, Sądzie Okręgowym Warszawa Praga, Sądzie Okręgowym w Płocku, Sądzie Okręgowym w Piotrkowie Trybunalskim. Od 2023 r. członek w Polskim Komitecie Normalizacyjnym w Komitecie Technicznym z prawem głosu dla normy PN-ISO 9836 i dokumentacji pozwolenia na budowę. Prowadzi kompleksowo inwestycje deweloperskie, etap pozwolenia na budowę, etap budowy, etap sprzedaży. Wieloletni praktyk w zakresie maksymalizacji inwestycji deweloperskich. Ekspert w zakresie podziałów lokali i domów na mniejsze lokale, uzyskiwania samodzielności lokali, maksymalizacji powierzchni najmu i powierzchni sprzedaży dla lokali i budynków, podatku od nieruchomości, wyłączenia z produkcji leśnej, umów w zakresie najmu dla lokali mieszkalnych i komercyjnych, analiz due diligence nieruchomości, analiz chłonności, pisze opinie sądowe, szkoli i doradza w zakresie całego procesu inwestycji budowlanych. Nadzorował pomiar do celów najmu, podatku i sprzedaży dla ponad 8 mln m² powierzchni budynków. Autor główny „Vademecum Inwestora. Due diligence nieruchomości. 70 elementów do sprawdzenia przed zakupem nieruchomości”, Raportu „Najczęściej zaskarżane wady i błędy projektowe” oraz autor „Ekspertyzy deweloperskiej”, „Podział lokalu mieszkalnego na odrębne lokale przewodnik krok po kroku. Procedura administracyjna i sądowa” oraz „Inwestowanie w nieruchomości zabytkowe”. Napisał ponad 250 artykułów i wygłosił ponad 200 prelekcji. Prelegent licznych wydarzeń branży nieruchomości. Od 2017r. nieprzerwanie Wykładowca na Uniwersytecie Gdańskim. W latach 2017-2019 r. Wykładowca na Uniwersytecie Łódzkim. Od 2023 r. Gościnnie wykłada na Uczelni ASBIRO. Przeprowadził kompleksowo proces budowalny własnego budynku biurowo-handlowego na wynajem w Warszawie i zarządza nim w zakresie komercjalizacji, obsługi technicznej, prawnej i księgowej. Prywatnie fan wędkarstwa, motoryzacji i zdobywca czarnego pasa karate Kyokushin.
Absolwent: (1) Politechniki Warszawskiej Wydziału Geodezja i Kartografia, Specjalizacja Kataster i Gospodarka Nieruchomościami; (2) Uniwersytetu Warszawskiego Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych – licencjat; (3) SGGW – Studia podyplomowe z Pośrednictwa w Obrocie Nieruchomościami w Wydziale Nauk Ekonomicznych (licencja pośrednika numer 15818).
