Wybrane problemy

Wykładnia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprowadza szereg problemów. To ona jednak przesądza w wielu wypadkach o realnych możliwościach za­gospodarowania. W artykule zwrócono uwagę na najważniejsze praktyczne kwestie związane z tym tematem.

Przeznaczenie terenu

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) dodano, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów, a także wyróżniające go symbol literowy i numer. Określenie przeznaczenia terenu oznacza stwierdzenie, jakiego rodzaju przedsięwzięcia i inwestycje mogą być realizowane w ramach danego terenu. Przeznaczenie nie oznacza zatem zazwyczaj możliwości zrealizowania tylko jednej inwestycji, ale pewnej grupy inwestycji o określonych, wspólnych cechach. Może się również zdarzyć, że określenie jakiegoś przeznaczenia determinować będzie brak możliwości realizacji inwestycji na danym terenie.

Poszczególne rodzaje terenów muszą być dostosowane w planie miejscowym do konkretnego przeznaczenia. Jeżeli wymóg ten nie jest spełniony, lub nawet tylko nie jest spełniony w stopniu dostatecznym, w pełni niebudzącym wątpliwości – otwiera to drogę do podważenia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie w tym kontekście stwierdzono, że plan miejscowy jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe czyli takie, które zakładają osiągnięcie poszczególnych celów. W związku z powyższym pod pojęciem przeznaczenia terenu należy rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu dany teren ma służyć. Jeżeli plan miejscowy zawiera normy otwarte i umożliwiałby w ten sposób dowolne kształtowanie poszczególnych terenów, niewątpliwie taki przypadek nie wypełnia wymogów ustawowych (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 1.4.2015 r., PN.4131.64.2015, Legalis).

Właśnie jasność i precyzja planów miejscowych stanowi jeden z podstawowych warunków, które powinny one spełniać. Znaczny brak precyzji stanowi podstawę do podważenia planu. Jednocześnie, jeżeli w planie miejscowym jest ona zachowana, można w nim zapisać znacznie więcej. Nawet (chociaż jest to dosyć trudne) w pewnych przypadkach można mieszać przeznaczenie terenu – oczywiście pod warunkiem zgodności z wymogami ładu przestrzennego (na ten temat m. in. wyrok WSA we Wrocławiu z 7.5.2014 r., II SA/Wr 116/14, Legalis).

Zasady kształtowania zabudowy

Czym innym od przeznaczenia terenu jest określenie zasad kształtowania zabudowy. Oczywiście oba zagadnienia będą ze sobą powiązane w bardzo istotny sposób. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym trzeba obowiązkowo określić zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu w tym:

• maksymalną i minimalną intensywność zabudowy (jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej),
• minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej,
• maksymalną wysokość zabudowy,
• minimalną liczbę miejsc do parkowania
• linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Ustawodawca wskazał na kilka kluczowych parametrów zabudowy. Maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jako element planu miejscowego doczekała się ze wskazanej grupy chyba największej liczby orzeczeń. Zwraca się uwagę przede wszystkim na to, że niniejsze pojęcie musi być rozumiane w sposób zgodny z treścią regulacji ustawowych – czyli jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Czyli w przypadku, gdy jakaś rada gminy próbuje definiować to inaczej – taki plan miejscowy powinien zostać podważony. Przykład takiego błędu to zdefiniowanie w planie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako „wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, przy przyjęciu, że powierzchnia całkowitej zabudowy odnosi się do wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków” (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 7.7.2015 r., PN.4131.182.2015, Legalis). Warto również zastrzec, że w analizowanym kontekście ustawodawca używa zwrotu „działka budowlana” a nie „działka”. Przez „działkę budowlaną” ustawodawca rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. Czym innym niż intensywność zabudowy jest (również obowiązkowe z perspektywy planu miejscowego) określenie maksymalnej wysokości zabudowy. Tak więc występuje również konieczność wyznaczania w planie maksymalnej wysokości odnoszącej się do poszczególnych budynków (rozporządzenie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 1.4.2015 r., KN.I.4131.I.85.2015.2, Legalis).

Osobne problemy sprawiać będzie niewątpliwie pojęcie linii zabudowy. Zastrzec tutaj trzeba, że linia zabudowy musi być wyznaczana względem dróg publicznych, a nie np. względem działek sąsiednich (w tamtym zakresie usytuowanie obiektów budowlanych regulują bowiem inne przepisy). Względem nie wszystkich działek trzeba zatem określać linie zabudowy. Poza tym należy też wyraźnie odróżnić linię zabudowy od linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Przy wyznaczaniu linii zabudowy trzeba brać pod uwagę przepisy ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 23.8.2016 r. poz. 1440) zwłaszcza art. 43 tej ustawy. Określa on minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane między obiektem budowlanym a zewnętrzną krawędzią jezdni (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z 29.7.2015 r., PN-II.4131.348.2015, Legalis). W literaturze urbanistycznej wyróżnia się pojęcie obowiązującej i nieprzekraczalnej linii zabudowy.  Linia obowiązująca, to taka, na której musi stanąć frontowa ściana budynku lub innej budowli. Natomiast linia obowiązująca to tylko obszar, w ramach którego dopuszcza się wznoszenie budynków oraz innych budowli.

W orzecznictwie zaznacza się, że pojęcie „linii zabudowy”, którym posługują się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie zarówno „obowiązujące linie zabudowy”, jak też „nieprzekraczalne linie zabudowy” (wyrok NSA z 16.1.2015 r., II OSK 222/14, Legalis). To, czy lokalny normo dawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej, pozostawiono jego uznaniu (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.1.2015 r., II SA/Go 895/14, Legalis). Także konkretne zastosowanie linii zabudowy zależy od konkretnego planu miejscowego. Warto określić konsekwencje zdefiniowania w planie danej linii zabudowy jako nieprzekraczalnej. Jak wskazał WSA w Krakowie, oznacza to tylko tyle, że linia zabudowy jest nieprzekraczalna w kierunku drogi publicznej (pasa drogowego), natomiast nie jest obowiązująca w tym znaczeniu, że elewacja frontowa budynku musi zostać posadowiona ściśle w tej właśnie, wyznaczonej analizą, linii (wyrok WSA w Krakowie z 2.4.2012 r., II SA/Kr 1157/11, Legalis).

Niniejszy artykuł jest chroniony prawem autorskim. Zabrania się jego kopiowania i cytowania bez podania źródła i autora. W przypadku zawinionego naruszenia praw autorskich sprawca będzie zobowiązany do naprawienia wyrządzonej szkody poprzez zapłatę sumy pieniężnej w wysokości odpowiadającej trzykrotności stosownego wynagrodzenia, które w chwili jego dochodzenia byłoby należne tytułem udzielenia przez uprawnionego zgody na korzystanie z utworu.

Autor: dr Maciej J. Nowak

Measure it soon!