Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real Estate Expert 2022 [6/2022]

Definicje frontu działki określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie wskazuje, że przez front działki należy rozumieć „część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.” Widnieje również zapis „dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy”.  Każde takie dopuszczenie pozostawia uznaniowość urzędnika w podejmowaniu decyzji. Otwiera to też furtkę do negocjacji parametru w toku wydawania decyzji o WZ. Szerokość frontu działki przekłada się jednocześnie na obszar analizy w celu określenia parametrów zabudowy sąsiedniej, dla terenów bez uchwalonego planu miejscowego. Rozporządzenie jednak nie doprecyzowuje czy dotyczy to dróg publicznych czy również wewnętrznych. Wyrok WSA II SA/Łd 235/12 wskazuje, że powinno to dotyczyć wszystkich dróg. Jednak, w systemie sip.lex.pl, który zawiera blisko 100% wydawanych wyrodków sądowych do sierpnia 2022 r. wydano 9590 wyroków sądowych w zakresie linii frontowej działki. Najstarszy wyrok jest z 1922 r. Co powinien wiedzieć inwestor na temat linii frontowych działki?

Jak liczyć linię frontu działki?

Wydawać by się mogło, że szerokość frontu działki jest parametrem bardzo prostym do określenia i nie będziemy mieli z tym problemu. Niestety, ilość wyroków sądów w tych sprawach utwierdza nas, że sprawa nie jest taka oczywista. Jeżeli mamy prostokątną działkę, która przylega do drogi publicznej to oczywiście frontem działki jest szerokość przylegająca do drogi. W przypadku, gdy działka jest narożna i zlokalizowana przy drodze, na której projektuje się trójkąty widoczności, to wtedy linę frontową działki należy liczyć z uwzględnieniem odcinka ściętego na drogę (przedłużenie linii). W przypadku działek, które tylko niewielkim fragmentem przylegają do drogi, a rozszerzają się w głębi działki, front jest szerokością całej działki, a nie tylko fragmentu przylegającego do drogi, co potwierdza wyrok WSA II SA/Kr 35/07. W przypadku, gdy działka objęta wnioskiem o wydanie warunków o WZ przylega do drogi pod kątem prostym to zgodnie z wyrokami sądów WSA IV SA/Wa 650/11 oraz WSA II SA/Łd 787/09) należy za front działki przyjąć całą szerokość działki, a nie tylko odcinek przylegający do drogi. Kolejny przypadek, który należy rozważyć to teren inwestycyjny, który obejmuje więcej niż jedną działkę. Zgodnie z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o WZ wydaje się dla „terenu”, to znaczy, że nie dotyczy to działek ewidencyjnych. W związku z tym, w inwestycjach obejmujących więcej niż jedną działkę ewidencyjną front działki przyjmuje się tam, gdzie inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi (główny wjazd lub wejście na teren). W związku z tym, w tej sytuacji również decyduje niejako inwestor. Co w przypadku, gdy działka ma dostęp do więcej niż jednej drogi? Sytuacje, gdzie działkę otaczają dwie lub trzy drogi są powszechne. Która granica działki powinna być frontowa i z której działki należy zapewnić dostęp do drogi przez zjazd? Decyduje o tym inwestor i powinno to być ujęte w dokumentacji. Zgodnie z wyrokiem WSA II SA/Lr 563/08 oraz WSA II SA/Bk 466/13 organ, który ma wątpliwości, z której strony ma się odbywać zjazd lub wejście główne na działkę zobowiązany jest wezwać inwestora w celu złożenia wyjaśnień. Co w przypadku, gdy do działki prowadzi długi wjazd o szerokości 5m? Czy wtedy front działki wynosi 5m? Nie, znaczenie ma również usytuowanie budynku. W takich przypadkach linia frontowa budynku będzie wyznaczała linię frontową działki. Ma to duże znaczenie w przypadku wstępnych koncepcji podziałowych, które się wykonuje również na etapie analiz chłonności i wniosków o wydanie decyzji WZ. Wrysowanie budynku w danym ustawieniu, determinuje w przyszłości jego położenie. Takie sytuacje są w przypadku ustanawiania służebności przejścia i przejazdu. Potwierdza to wyrok WSA SA/Rz 192/18 orzekł, że „Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki, pełniąca funkcję frontu nie musi pokrywać się z całym bokiem planowanej inwestycji przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście nie musi odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragmentu zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki, który należy uwzględnić wyznaczając obszar analizowany.” I dalej „Należy pamiętać, że „przyleganie działki frontowej do drogi publicznej” może odbywać się bezpośrednio lub pośrednio, a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. A zatem o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizycznie przyleganie do drogi publicznej lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej, np. poprzez drogę wewnętrzną. Teren inwestycyjny może mieć tylko jeden front w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, natomiast w sytuacji, gdy teren inwestycji przylega do więcej niż jednej drogi publicznej, o zakwalifikowaniu granicy jako frontu działki decyduje wybór inwestora uwzględniając możliwości komunikacyjne w zakresie jej połączenia z drogą publiczną (patrz wyrok NSA II OSK 1987/13).”

Linia frontowa działki w decyzji o WZ

Zawartość wniosku o decyzję o WZ powinna mieć na uwadze, że jest możliwość wpływania na kształt dokumentów planistycznych. Pozostawia to pole do negocjacji z urzędnikiem, dlatego warto przygotować analizę urbanistyczną, która zweryfikuje stan w terenie. Kto może wykonać analizę urbanistyczną? Analizę urbanistyczną zgodnie z Ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może wykonać osoba z uprawnieniami. Zgodnie z orzecznictwem NSA w Warszawie z dnia 10.04.2018 r. (II OSK 2582/17) musi to być architekt lub urbanista. Warto jednać odnotować, że to na organie wydającym decyzję leży obowiązek weryfikacji analizy pod kątem zgodności z przepisami. Dlatego często analizy urbanistyczne wykonuje pracownik urzędu. Niekorzystną sytuacją jest, gdy projekt WZ-tki również wykonuje ta sama osoba. Zgodnie z wyrokiem WSA IV SA/Po 1147/17, który stanowi, że rolą organu I instancji jest m.in. kontrola analizy urbanistycznej. W sytuacji, gdy analizę sporządza i kontroluje ta sama osoba kontrola taka może być nieprawidłowa, gdyż decydent, który powinien kontrolować analizę kontroluje sam siebie.” Analizy urbanistyczne należy wykonywać dokładnie i kompleksowo. Wyrok WSA (II SA/Po 247/16) podważył niedokładny tok analizy, który dotyczył m.in. szerokości frontu działki i dostępu do drogi publicznej. W niniejszej sprawie sporne było czy projektowana zabudowa kontynuuje cechy i funkcje zabudowy, jakie występują na działkach sąsiednich. Przeprowadzona analiza urbanistyczna nie odzwierciedlała funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do pełnej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w całym obszarze analizowanym. W tym zakresie brak dostatecznych i umotywowanych w analizie urbanistycznej charakterystyki budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Okoliczności powyższe wskazują, że analiza została przeprowadzona w sposób niepełny, a w konsekwencji nie można ustalić prawidłowych cech i parametrów zabudowy i jednoznacznie stwierdzić, że projektowana zabudowa kontynuuje funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczna musi uwzględniać parametry zabudowy, które mają wynikać ze stanu faktycznego i musi być zobrazowana zarówno w formie graficznej jak i tekstowej. Przypominamy, że stan faktyczny, to nie zawsze stan z mapy! Wielokrotnie opisywaliśmy przykłady, kiedy to dane na mapach różnią się od tych w terenie (inna wysokość budynków, niewykazana powierzchnia utwardzeń, samowole budowlane itd.). Warto do urzędu mieć wiele argumentów popierających planowaną koncepcję, dlatego należy weryfikować dane na mapach i w terenie. Analiza urbanistyczna to również wyliczone matematycznie różne wartości, wskaźniki i parametry. Można, zatem te wyniki przedstawiać w różnej postaci: wizualizacji, rzutów z analizami, schematów, a nawet makiet będzie bronić koncepcji inwestora w urzędzie. Dzięki temu możemy uargumentować, że wyjątek od przyjętych w danym terenie zasad zabudowy, mimo wszystko jest kontynuacją istniejącej infrastruktury urbanistycznej.

Front działki w wyznaczaniu obszaru analizy

Warto również sprawdzić urzędnika czy do analiz przyjął dobry front działki, bo należy tu mieć odległość boku działki, który przylega do drogi, z której jest wjazd / wejście na działkę. Tu też jest pole do manewru, bo przed uzyskaniem warunków zabudowy samo wejście na działkę, w sytuacji, gdy nie ma jeszcze zjazdu można zmienić. Stosujemy to, gdy inwestorowi zależy, aby obszar był bardzo duży, bo sąsiednie działki nie mają w ogóle zabudowy, a mają ją te dalej położone. Jeżeli mamy przedmiotową działkę, to do analizy WZ zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy zakreślić obszar opracowania, który będzie podlegał analizie przez urząd. Jest on ograniczony trzykrotną wartością frontu działki, jednak nie mniej niż 50 metrów w każdą stronę zgodnie i stanowi o tym rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A czy możemy, zatem objąć teren analizą urbanistyczną większy niż 3-krotność frontu działki. Oczywiście tak, ale trzeba mieć na to właściwe i dobrze skonstruowane uzasadnienie. Piszę na ten temat WSA II SA/Gd601/12. „Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użycia zwrotu „w odległości nie mniejszej niż” stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa („działki sąsiedniej”) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (wyrok WSA II SA/Bk 637/09). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (wyrok WSA II SA/Kr 1639/11). Wyrok NSA II OSK 1334/09 wyjaśnił, że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i „rozciągnięcia” tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach.”

Linia frontowa działki w planach miejscowych

W planie miejscowym zapis dotyczący tego aspektu może określać minimalne wielkości działek, minimalne fronty działek zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów, np. MN, U itd. Front działki w planach miejscowych wpływa najbardziej na możliwość wykonywania podziałów nieruchomości. Nie każdy plan ma zapisy dotyczące minimalnej powierzchni działki, minimalnego frontu działki, kąta podziału względem drogi publicznej czy kąta widoczności. Zdarzają się plany, w których nie ma zdefiniowanych tych danych. Czy w takich przypadkach są inne przepisy, które określaną np. minimalną powierzchnię działki budowlanej do podziału? Choćbyśmy szukali to nic takiego nie znajdziemy. W takim przypadku powierzchnię działki musimy dopasować do naszego zamierzenia inwestycyjnego. Analizujemy, bilansujemy teren i na tej podstawie wykonujemy podział. Oczywiście działka po podziale i nasza planowana inwestycja musi spełniać wszystkie parametry MPZP, tj. rodzaj zabudowy, powierzchnię zabudowy, intensywność zabudowy, wysokość zabudowy, ilość kondygnacji, ilość miejsc postojowych. Warto, więc już na etapie podziału wiedzieć co chcemy realizować. W większości przypadków minimalne powierzchnie działki są zdefiniowane w MPZP. Warto dokładnie przeczytać zapisy planu. Zdarzają się przypadki, że plan dopuszcza odstępstwa np. w wysokości 10% od normatywów. Jeżeli zależy nam na optymalizacji inwestycji warto o tym wiedzieć. Często słyszymy od inwestorów pytania czy można wydzielić mniej niż zezwala plan, zrobić mniejsze działki, czy mniejsze linie frontowe budynków. Oczywiście nie można, chyba, że plan dopuszcza odstępstwa od minimalnych wartości linii frontowych działek, czy powierzchni całych działek, ale zazwyczaj dotyczy to tzw. „resztówek”, czyli np.: ostatniej jednej wydzielanej działki z wszystkich 15 działek. Urzędy dość restrykcyjnie podchodzą do zgodności z MPZP i nie zezwalają na takie działania w powszechnym stosowaniu. Czasami okazuje się jednak, że wymagane wielkości działek lub minimalne szerokości linii frontowych lub powierzchnie działek narzucone przez plan miejscowy są tak rygorystyczne, że stanowią o niskiej atrakcyjności działki dla kupujących. Nierzadko, może to wyeliminować pewne rodzaje zabudowy np. dom jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, bo nie da się postawić sensownej wielkości budynku (a właściwie dwóch przyklejonych do siebie budynków) uwzględniając konieczność odsunięcia się od granic działki o 3 lub 4 m.