Zaskarżanie niekorzystnych WZ-tek i planów miejscowych
Argumenty inwestora vs procedury administracyjne
Artykuł publikowany w Roczniku INVESTOR Real Estate Expert [4/2020]
Wydawanie pozwoleń na budowę opiera się na miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub na decyzjach o warunkach zabudowy. Inwestorzy stosunkowo często składają wnioski do planów, a stosunkowo rzadko argumentują swoje interesy prawne. Nie do końca wiedzą też, jakie są prawne procedury wydawania i zaskarżania decyzji o WZ. Czy jesteśmy na te dokumenty skazani wbrew naszym interesom? W jaki sposób możemy zaskarżać decyzje planistyczne? Które etapy uchwalania dokumentów planistycznych są kluczowe dla inwestorów? Jakimi procedurami i argumentami zaskarżać i tym samym zwiększać wartość planowanych inwestycji? Jak wygląda orzecznictwo sądowe? Kiedy śmierć sąsiada wstrzyma inwestycję na lata? Skorzystaj z sugestii Krzysztofa Kwaśniewicza, który pracował przy uchwalaniu kilkuset planów miejscowych. Poznaj realne przypadki z praktyki zawodowej Konrada Młynkiewicza, który doświadczenie zdobywał w sądzie NSA, a aktualnie prowadzi wiele spraw z ramienia inwestorów.
Zaniechania właścicieli
Krzysztof, jeżeli chodzi o miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mamy różne etapy: projektowanie, wyłożenie, uwagi, uchwalenie. W projekcie planu może nam coś nie odpowiadać albo niekorzystnie wpływać na naszą inwestycję. Czy w przypadku zaskarżania uchwalonego już planu, istotne jest czy wnosiliśmy jakieś uwagi w początkowych etapach planowania i wyłożenia planu?
Pracowałem przy uchwalaniu ok. 400 planów miejscowych i patrząc od strony organu administracyjnego, inwestorzy stosunkowo często składają wnioski a stosunkowo rzadko uwagi. To nie jest oczywiście warunek, aby potem skarga mogła osiągnąć powodzenie, ale uwagi mogłyby dać dużo większe szanse na uwzględnienie skarg końcowych procesu. Uwagi może złożyć każdy, komu ten plan się nie podoba. Dobrze, żeby były one przemyślane i nie obejmowały tylko tego, co się nam nie podoba, ale zawierały również uzasadnienie pod kątem przyszłych inwestycji i naruszeń naszych interesów prawnych. Gminy uwzględniają część uwag ale generalnie, gdy nie ma uzasadnienia większość z nich nie jest rozważana. Wójt przedstawia radzie uchwałę o projekcie planu wraz z uwagami. Warto wiedzieć, że zazwyczaj przyczyny uzasadnienia odrzucenia uwag są bardzo pobieżnie wyjaśniane. Gmina bardzo często w tym właśnie momencie popełnia duży błąd proceduralny. Mianowicie, głosuje nad uwagami zbiorczo a nie pojedynczo. Może to być podstawą do zaskarżenia planu. Jeśli inwestor przedstawił dobre uzasadnienie, a zostało ono odrzucone i uzasadnione pobieżnie, to sąd będzie weryfikował. W linii obrony w sądzie nie należy przedstawiać tego, co nam się w planie nie podoba tylko to, że nie uwzględniono naszych uwag. Gmina ma władztwo planistyczne, ale nie znaczy to, że prymat publiczny zawsze musi przesądzać nad interesem indywidualnym. Istnieje szansa, że sąd przychyli się do interesów inwestora i podważy procedurę planu. W takim przypadku musi ona być uruchomiona od nowa. – mówi Krzysztof Kwaśniewicz – Radca prawny, wspólnik zarządzający CASUS IURIS.
Inwestor wnioskuje o plan
Czy w takiej sytuacji warto składać projekty przedstawiające swoją wizję rozwiązań dla danego obszaru? Czy inwestor może wystąpić z wnioskiem o plan i czy wtedy składa projekt tylko dla swojego obszaru czy dla większej powierzchni?
Generalnie z mojej praktyki wynika, że można wszędzie poza Warszawą (śmiech). Są gminy, które się bardziej lub mniej boją ale są gminy, dla których kiedy przychodzi inwestor, składa wniosek i jest to normalna procedura. Warto wskazać, że nie chodzi o to, że gmina w każdym zakresie musi się zgadzać na to, co chce inwestor. Co do kwestii, czy inwestor składa projekt dla swojego obszaru czy dla całego planu to jest to różnie. Faktycznie, często robi się tzw. plany „znaczkowe” lub „pocztówkowe”. Obejmują one wtedy zwykle tylko obszar inwestora. – mówi Krzysztof Kwaśniewicz – Radca prawny, wspólnik zarządzający CASUS IURIS.
Niekorzystne orzecznictwa
Formalnie nie ma potrzeby składania uwag, żeby zaskarżać plan. Jednak przerabiałem sytuację, gdzie klient dowiedział się o realizowaniu drogi publicznej na jego działce prywatnej (zajęcie 50% terenu). Dowiedział się o tym już po uchwaleniu planu. Niestety nasze zaskarżenie było nieskuteczne. Sąd NSA uzasadnił swoją decyzję tym, że istota prawa własności nie została ograniczona, bo właściciel nadal może korzystać z nieruchomości. Jednym z argumentów uzupełniających NSA było to, że właściciel nie brał udziału w procesie planistycznym. Niestety z orzeczeniem NSA nie możemy polemizować. Dlatego, tak bardzo ważne jest podnoszenie uwag i uzasadnianie ich na etapie wyłożenia projektu planu.” – mówi Konrad Młynkiewicz – Dyrektor działu prawa administracyjnego w Sadkowski i Wspólnicy.
Argumenty podważania MPZP
Jakie rodzaje argumentów możemy stosować do podważania planów? Co jest akceptowalne, a co nie jest? Jakie wnioski z góry są skazane na przegraną na etapie skargi?
Planowanie przestrzenne to domena gminy (przysługuje jej władztwo planistyczne). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się stwierdzeniem, że nieważny jest plan, który narusza zasady tworzenia planu, tryb tworzenia planu bądź właściwości organu. Są to trzy główne kategorie zarzutów. To są główne, hasłowe kwestie, które można podnosić. Chodzi jednak o istotne zarzuty – ale co to znaczy istotne? Niestety nie ma takiej definicji i zawsze jest to oceniane indywidualnie. Jest pewna praktyka i linie orzecznicze. Pewne rzeczy zawsze uważa się za istotne a inne w zależności od okoliczności. Uzupełniająco z ogólnych zasad skarżenia aktów prawa miejscowego / aktów administracyjnych trzeba podnieść naruszenie interesu prawnego. Z czego to wynika? Poza przypadkami kiedy wojewoda z urzędu ma prawo rozstrzygnąć, że plan jest niezgodny z prawem, to jeżeli my skarżąc plan nie wykażemy interesu prawnego nasza skarga zostanie oddalona. I wracamy do tego, że oprócz skargi ważne jest uzasadnienie. Powinno się ono rozpocząć na etapie uwag do wyłożonego planu – wtedy należy budować narrację. Interes prawny to również złożona kwestia co do tego, komu przysługuje możliwość wniesienia skargi z punktu widzenia interesu prawnego, ale to temat na inny wywód. Wracając do przesłanek, tryb jest uregulowany w Ustawie i każdy krok powinien być spełniony. Zasady tworzenia to najprościej to, co jest w planie i czy odpowiada on przepisom innych dziedzin prawa i właściwość. Mówiąc właściwość nie należy mieć na uwadze tego, że rada gminy nie uchwaliła planu, czy nie było większości do głosowania. Należy sięgać do etapu uzgadniania i opiniowania planu. Warto się czasami przyjrzeć niuansom, np.: kto podpisał uzgodnienie albo uwagi do planu. Często w procedurach zaskarżania planów, pytamy czy osoba, która podpisuje dokument ma administracyjnie kompetencje. Jeśli nie, jest to przesłanka do unieważnienia planu i takie sytuacje się zdarzają. – mówi Krzysztof Kwaśniewicz – radca prawny, wspólnik zarządzający CASUS IURIS
Tryby zaskarżania planu
Jakie mamy tryby zaskarżania planu? Czy to tylko jest WSA czy mamy też inne możliwości?
Formalnie inwestor może złożyć tylko skargę. Ja je stosowałem, a jeden przykład był szczególnie ciekawy. W Rumii inwestor miał dwie nieruchomości obok siebie i każda była objęta dwoma planami uchwalonymi miesiąc po miesiącu. Sprawa trafiła do nas chwilę po tym, jak uchwalono drugi plan. Było to na tyle wcześnie, że nie mogliśmy go oficjalnie zaskarżyć, bo nie był jeszcze ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednak, przygotowaliśmy pismo do wojewody wskazują na rażące naruszenia i prosiliśmy, aby wojewoda skorzystał z własnych kompetencji do rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda stwierdził nieważność całego planu miejscowego. Pierwszy plan zaskarżyliśmy do gdańskiego sądu administracyjnego, który po 8 miesiącach stwierdził nieważność planu z tych samych powodów merytorycznych. Co istotne nieważność planu została stwierdzona wyłącznie wobec tego konkretnego inwestora, który zaskarżył uchwałę. Plan przewidywał, że uchwalone parametry planistyczne nie dotyczą prawomocnych decyzji o pozwoleniach na budowę. Inwestor natomiast miał ostateczną i tym samym wykonalną decyzję o pozwoleniu na budowę, inwestycja była zrealizowana i oddana do użytkowania. Jednak sprawa sądowa była w toku, bo sąsiad, który nie został uznany za stronę zwalczał wszelkie procedury. Utrzymanie w mocy planu miejscowego w przyjętej przez radę miasta formie mogło skutkować tym, że przez przedłużające się postępowania sądowe, ostateczne i wykonalne pozwolenie na budowę nie byłoby chronione. Generalnie ta sprawa pokazała, że czasami warto działać na zasadzie „uprzejmie donosimy, że…” i w ten sposób zainicjować działanie wojewody – mówi Konrad Młynkiewicz – Dyrektor działu prawa administracyjnego w Sadkowski i Wspólnicy.
Alternatywne sposoby zaskarżania
Popieram w pełni kolegę. Inwestorzy powinni korzystać z alternatywnych sposobów zaskarżania planów, ale to zależy co chcą osiągnąć. Czasami bowiem zaskarżanie nie jest korzystne. Bardziej opłacalne będzie wystąpienie o odszkodowanie. Ten alternatywny tryb na przerobionych przeze mnie setkach planów to tyko dwa przypadki, z których indywidualnie skorzystał inwestor. Pojedyncze przypadki dotyczyły zaskarżania przez wojewodę czy prokuratora. Oczywiste jest, że ktoś te osoby „inspiruje” do działania zgodnie ze wspomnianą zasadą „uprzejmie donosimy, że…”. Teoretycznie, prawo do wnoszenia uwag ma również rzecznik praw obywatelskich, ale również jest to rzadko praktykowana droga. Nikt w moim doświadczeniu nie skorzystał jeszcze również ze skarg składanych przez rzecznika MŚP w imieniu przedsiębiorców. Mamy tyle alternatywnych możliwości zaskarżania dokumentów planistycznych, a tak rzadko z nich korzystamy. – mówi Krzysztof Kwaśniewicz – Radca prawny, wspólnik zarządzający CASUS IURIS.
Blokowanie decyzji o WZ
Załóżmy, że mamy ostatni etap wydania decyzji o WZ i nie wpłynęło żadne odwołanie. Czy na tym etapie, ktoś jeszcze może zablokować decyzję?
Jest taki element rzadko spotykany przy dużych inwestycjach, kiedy w terminie otwartym do wniesienia odwołania nie wpłynęło żadne odwołanie, ale wpłynął wniosek o uzupełnienie decyzji. Może on być całkowicie abstrakcyjny i nieprawidłowy. Skutek procesowy takiego wniosku o uzupełnienie jest taki, że organ musi rozpoznać wniosek, ale co istotne od daty rozpoznania decyzji znowu płynie termin na wniesienie odwołań. Tym sposobem wydłużony zostaje proces budowlany, co przy dużych inwestycjach to ogromny koszt dzienny. – mówi Konrad Młynkiewicz – Dyrektor działu prawa administracyjnego w Sadkowski i Wspólnicy.
Kto jest stroną postępowania?
Czy mieliście taką sytuację, że wnioskowaliście o uznanie strony poprzez niewłaściwą interpretację urzędu w postępowaniu o WZ?
W postępowaniu o WZ-tkach to się zdarza. Częściej jednak w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest to o tyle problematyczne, że samo dopuszczenie do udziału strony to jest czynność faktyczna. Natomiast przy odmowie dopuszczenia to jest podstawa wznowieniowa. Jeśli okaże się, że jest sąsiad bezpośredni lub pośredni to ja zawsze doradzam, żeby inwestor nie protestował, bo skutki mogą być drastyczne. To jest podstawa wznowieniowa – WSA obligatoryjnie taką decyzję musi wyeliminować z obrotu prawnego niezależnie od innych elementów. Dlatego jest to ryzykowne dla inwestorów tak, jak w sprawie z Gdańska, zainicjowanej przez sąsiada. Kwestia dotyczyła przesłaniana i zacieniania, gdzie w projekcie budowlanym było jasno wykazane, że inwestycja nie wykracza poza obszar nieruchomości objętej inwestycją. Stroną był tylko inwestor. Orzecznictwo w tym zakresie jest różnorakie. W kwestii czy bezpośredni sąsiad inwestycji powinien być zawsze stroną w postępowaniu pod kątem budowy czy nie, jednoznacznie bym się nie wypowiedział, bo wiem jak wygląda praktyka sądowa. – mówi Konrad Młynkiewicz – Dyrektor działu prawa administracyjnego w Sadkowski i Wspólnicy.
Zbywanie udziałów wstrzymuje inwestycję
Czy spotkaliście się z sytuacją, że sąsiad świadomie zbywał udziały innym osobom, w tym nawet z różnych krajów, żeby wstrzymać inwestycję?
W decyzjach środowiskowych miałem takie przykłady, ale z tego rozwiązania korzystają także inwestorzy, żeby chronić swoją działkę. W Wielkopolsce miała powstać największa w Polsce spalarnia odpadów niebezpiecznych. Inwestor zrobił taki trik, że wydzielił działki okalające, a osoby fizyczne z innej części polski nabywały nieruchomości. Przepisy środowiskowe do niedawana określały, że stroną są właściciele działek sąsiednich. Tym działaniem chciał pozyskać przyjaznych sąsiadów, którzy nie będą blokować inwestycji. Dosyć głośnym echem odbyła się zmiana przepisów, gdzie określono granicę 100m od terenu inwestycji, jako obszar potencjalnego odziaływania na środowisko. Wielu prawników negatywnie się wypowiadało na ten temat. Ja też wskazywałem, że ten przepis różnie można ocenić w zależności od rodzaju inwestycji. Skąd wiemy czy 50 czy 100 m będzie odpowiednim wskaźnikiem dla danej inwestycji? Ten zapis jednak eliminuje możliwość sztucznego wydzielania niewielkich działek i w ten sposób wykluczania sąsiadów jako stron. – mówi Konrad Młynkiewicz. Przy warunkach zabudowy to nie przeszkadza, bo tam niedostarczenie skutkuje odbiorem, więc to nie wstrzymuje decyzji o WZ. – dodaje Krzysztof Kwaśniewicz.
Konrad, czy miałeś takie sytuacje, że śmierć sąsiada wstrzymuje inwestycję? Na jakich etapach się to zdarza? Podaj jakieś przykłady proszę.
Prowadziłem kilka spraw, gdzie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i idąc po klauzulę ostateczności do urzędu pokazywano mu zwrotkę, że sąsiad nie żyje i niemożliwe jest wydanie tej klauzuli. Raz była sytuacja, że w takim trybie sąsiadka nie żyła od 10 lat. Miała dwóch synów za granicą, w tym jeden też zmarł kilka lat temu. W taki tryb wchodzi międzynarodowe postępowanie spadkowe. Umorzyć postępowania się nie da, bo nie można doręczyć decyzji o umorzeniu. Inwestor ma wtedy sytuację patową. Działka jest już kupiona i to nie jest tylko kwestia umowy warunkowej, od której można odstąpić. Sprawa zakończyła się po dwóch latach. – mówi Konrad Młynkiewicz – Dyrektor działu prawa administracyjnego w Sadkowski i Wspólnicy.
Warunki zabudowy jak u sąsiada
Załóżmy, że chcę wybudować budynek obok kogoś, kto uzyskał już dla swojej działki warunki zabudowy, na pierwszy rzut oka widzę, że podobne parametry odpowiadałyby moim oczekiwaniom. Na zasadzie dostępu do informacji publicznej mogę uzyskać sąsiednią WZ-tkę z urzędu. Czy mogę wymagać od gminy takich samych warunków zabudowy? Czy jeśli sąsiad przeszedł procedury odwoławcze to ja też je będę musiał przechodzić?
Jeśli chodzi o WZ, to gminy nie odmawiają wydawania WZ-tek dla działek sąsiednich, ale nie radzę prosić o wydawanie wszystkich sąsiednich WZ-tek za jakiś okres, bo lepiej się potem nie pojawiać w urzędzie. Jednak, jeżeli wskażemy kilka ciekawych dla nas inwestycji, które są już zrealizowane i gołym okiem widać, że te parametry by nas zadowalały to warto je uzyskać. Czy można wymagać? Oczywiście nie można wymagać decyzji 1:1, ale od 2017 r. zmieniły się przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego i wprowadzono zasady zakazu odchodzenia utrwalonej linii orzeczniczej. Jeśli w takim stanie prawnym i faktycznym organ nie może orzekać inaczej, to jest argument, który nie pozwoli sam w sobie na uzyskanie WZ takich jak ma sąsiad. Każda działka i region może mieć różne parametry. Między innymi w Ursusie parametr intensywności zabudowy jest określany inaczej i nie chodzi tu o wartość wskaźnika, ale o sposób jego liczenia. Jest to duży problem co do zachowania ładu przestrzennego. Nie można określać parametrów, jako skrajnego parametru średniego z obszaru. Załóżmy, że średnia arytmetyczna wynosi 20% i jeżeli inwestorom będziemy dawać górną granicę, to siłą rzeczy będzie nam spadać średnia i tym samym zaburzymy ład przestrzenny. Na koniec ciekawe orzeczenie NSA z października 2019 r., które mówi że obowiązek zachowania ładu przestrzennego wynikający z art. 61 Ustawy o planowaniu nie stanowi podstawy do ograniczenia intensywności zabudowy. W uzasadnianiu jest wprost napisane, że to nie oznacza że mamy robić analizę urbanistyczną i nie dopuszczać niczego więcej. W tej kwestii rozmawiałem również z sędzią NSA, który mówi, że jeżeli tak sztampowo i sztywno podchodzilibyśmy do WZ-tek, to nigdy nie powstałby Pałac Kultury i Nauki w Warszawie i wiele wieżowców, które są budowane często w oparciu o WZ. Dlatego warto walczyć o swoje inwestycje. – mówi Konrad Młynkiewicz – Dyrektor działu prawa administracyjnego w Sadkowski i Wspólnicy.
